宋瑞:青少年受教育权面临在线教育的挑战

信息来源: 中国法学创新网 发布日期: 2021-02-18 浏览次数: 10

宋瑞  华东政法大学研究生教育院博士研究生、华东政法大学讲师。

内容摘要:青少年受教育权受不同教育主体利益冲突的影响。法定教育目的是平衡不同教育主体利益、维护青少年受教育权的指导性、保障性因素,包括教育的国家目的和公民目的,是从宪法或宪法性文件中归纳出的根本性目的,主要通过教育的国家义务保障实现。在线教育发展历史不长但势头迅猛,市场规模、利润空间大,在线教育机构的私利性决定了其有为了利益而规避法定教育目的从而影响青少年受教育权的倾向,主要体现在对受教育平等权、健康受教育权及受教育义务的负面影响。对在线教育的支持、规范机制进行完善,需要充分考虑上述负面影响,以实现法定教育目的为导向优化相关政策、制定相应法律法规。

关键词:受教育权  法定教育目的  在线教育  平等受教育权  健康受教育权

一、问题的提出

新冠肺炎疫情暴发后,为确保广大师生的人身安全,教育部决定2020年春季学期延期开学,并提出“利用网络平台,‘停课不停学’”的要求。在线教育一夜成为疫情期间全国中小学的唯一选择,也成为诸多教育培训机构疫情期间生存的唯一机会。本已欣欣向荣的在线教育行业也因此迎来继“互联网+教育”之后的另一重大发展契机,进入发展的超快车道,短时间内成倍增长。然而,在线教育机构、网络运营商、中小学及教师、学生及家长等各方主体尚未充分准备应对突如其来的在线教育新局面,出现了紧急叫停网课、家长被网课“逼疯”等热点话题。热闹之余,需要深刻思考这些话题反映的本质问题,即受教育权这一公民基本权利的冲突、平衡问题。受教育权的冲突在“邓州女孩赌气喝药”事件得到“极致”体现。可见,青少年受教育权正面临着在线教育浪潮的深刻影响。其背后的原因是不同教育主体间的利益冲突,直接的体现形式就是教育目的之间的冲突。因此,可以从法律规定的教育目的去分析青少年受教育权面临的挑战。

二、法定教育目的及其对公民受教育权影响路径

(一)法定教育目的之内涵的双重界定1.法定教育目的研究之必要性宪法文本中“教育”两字共出现27次,频率仅次于“社会主义”“人民”“经济”“权利”“代表”“选举”“自治”“人民代表大会”“监察”“法院”“检察院”等宪法学研究的重要关键词,甚至高于“立法”“政府”“财政”等,“教育”在宪法中的重要地位由此可见。“目的法学”认为法律应当来源于目的并为目的服务,宪法如此重视教育问题与国家、公民期望通过教育达到的目的密切相关。目前关于教育目的的研究主要集中在教育学领域,主要探讨的是教育目的对教育活动的作用:一般认为教育目的是整个教育活动的核心,也是教育活动的出发点和归宿。教育涉及公立学校、私立学校、其他教育机构、青少年、家长等私利性教育主体,不同主体的教育目的侧重点会有所区别,比如有的私立学校更关注升学、留学成功率,公立学校之外的教育机构更关注营利性,家长更关注学生能否考上好学校等。这些教育目的在研究教育活动时具有一定的价值,但体现的都是教育主体的“私利性”,关注的是自身利益的最大化,笔者称其为“私利性教育目的”。私利性教育目的也是教育主体间冲突的原因:利益影响目的,目的指导行为,私利性会引发利益冲突,通过教育目的外化于教育活动行为,最终导致了教育主体间利益冲突的实际发生。显然,私利教育目的是导致教育主体间冲突的原因,无法指导冲突的解决。

4688梅美高官方网站需要探讨的是能够明晰教育主体间冲突原因、指导冲突解决的教育目的。耶林在《法律的目的》中表示“目的是全部法律的造物主”“没有一条法律是不可以归为实践动机的目的的”。换言之,实践动机的目的可以通过法律来实现,即教育目的可以通过法律来实现。事实上,宪法、《世界人权宣言》等从受教育者、国家角度做了一些规定,可以结合探讨教育目的之内涵。经此路径探讨的教育目的与私利教育目的有质的不同,笔者称其为“法定教育目的”。

法定教育目的因具有以下方面特性而有重要价值:(1)规定内容的根本性。法定教育目的由宪法直接规定,具有根本性的特点,稳定性较强。一方面,教育相关立法以法定教育目的为出发点,进行相关立法设计;另一方面,教育事业的发展、教育主体的行为等也受法定教育目的的影响。(2)利益平衡的指导性。虽然教育主体间的冲突的本质是利益冲突,但利益本身是教育主体的权利或权力指向的对象,并不能有效指导教育主体开展教育活动,需借助法定教育目的指导教育主体行使权利或权力以达到主体间的利益平衡,特别是在发生冲突时指导冲突的解决。(3)效力的保障性。基于法定教育目的可以生成教育领域的国家权力、规定公民的受教育权利,国家权力本身具有强制性,受教育权利受到侵害时可由司法等国家权力救济,从而保证法定教育目的的效力。

2.教育的国家目的:包括加强社会主义精神文明建设和培育、践行社会主义核心价值观

宪法第19条规定由国家发展社会主义的教育事业。那么是否意味着4688梅美高官方网站国还有非由国家发展的非社会主义性质的教育事业?笔者认为不然:宪法第1条明确规定4688梅美高官方网站国是社会主义国家,其它条文对国家的经济制度、法制分别称为社会主义经济制度、社会主义法制,而一国的经济制度和法制应具有唯一性,因此社会主义经济制度和社会主义法制也具有唯一性。同理,社会主义的教育事业也具有唯一性,不存在其他性质的教育事业。法定教育目的是教育事业的一部分,因此4688梅美高官方网站国法定教育目的应符合社会主义性质。

宪法第24条规定国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,加强社会主义精神文明的建设;国家倡导社会主义核心价值观,提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德。社会主义精神文明建设、社会主义核心价值观培育是国家期望通过教育达到的目的,但这两方面内容均较为抽象,需要进一步明晰它的内涵。不过,相关界定均不是出自宪法及其他法律法规,而是党章党规:①社会主义精神文明建设。1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出,社会主义精神文明建设根本任务是培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民,提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质。之后修改的党章将实行依法治国和以德治国相结合纳入社会主义精神文明建设的范畴,并指出建设社会主义精神文明的目的是“为改革开放和社会主义现代化建设提供强大的思想保证、精神动力和智力支持,建设社会主义文化强国”。②社会主义核心价值观。主要集中体现在《中共中央办公厅关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》,文件指出要将培育和践行社会主义核心价值观融入国民教育全过程,努力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。2018年习近平总书记在全国教育大会对这一目的进行调整,明确指出“培养什么人,是教育的首要问题”,要坚持中国特色社会主义教育发展道路,把党的教育方针全面贯彻到学校工作各方面,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

因此,由国家角度出发的教育目的具有社会主义性质,包括加强社会主义精神文明建设和培育、践行社会主义核心价值观两部分,具体的内涵可以结合党章党规及党的政策进行细化、调整,既涉及“改革开放和社会主义现代化建设”“建设文化强国”等国家期望“建成什么样国家”的宏观目的,也涉及“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”等国家期望“培养什么人”的微观目的。微观目的是为宏观目的服务,归根都是基于国家利益而产生的,因而统称为“教育的国家目的”。党章党规与宪法共同构成法定教育目的的现状,既为实现党对教育事业的全面领导打通路径,也使得法定教育目的的具体内涵有一定的灵活性,可以及时根据党和国家的需要而细化、调整内涵。

3.教育的公民目的:包括促进公民平等、个性发展和对基本权利的尊重

4688梅美高官方网站国是《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》的签署国,因此这两个国际公约是4688梅美高官方网站国的宪法渊源。《世界人权宣言》规定人人都有平等的受教育权利,教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。《经济、社会及文化权利国际公约》规定教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展,加强对人权和基本自由的尊重,并应使所有的人能有效地参加自由社会。综合上述规定,从受教育的公民角度探讨教育目的,包括人的平等、个性和尊严,人权和基本自由几个要素。

有几个关系需要明确:一是人权与基本人权。多数学者认为人权概念实际上指的是基本人权的内涵,之后学者关于人权与基本人权的研究将二者的等同使用。二是基本人权与基本自由。基本人权属于“所有人”应当享有的基本权利和基本自由,包括生存权、平等权、发展权、基本自由以及受教育权在内的十二种类型。三是尊严与基本人权。法学意义上的尊严是一种权利,表现为尊严权,属于生存权。又生存权属于基本人权,所以尊严权也可以被基本人权所涵盖。四是基本人权与基本权利。人权是道德意义上的、应然层面的权利,它不考虑各国具体制度和现有的物质条件;基本权利只是获得法治国家认可的那部分人权。因此,在4688梅美高官方网站国基本人权应称为基本权利。由此可见,尊严、基本自由要素均被基本权利涵盖,只剩下公民的平等、个性和基本权利两个要素。因此,从受教育的公民的角度,法定教育目的包括促进公民平等、个性发展和对基本权利的尊重,主要体现的是公民利益,实质上是公民期望通过受教育达到的目的,称为“教育的公民目的”。

综上,由根本法规定的法定教育目的将国家和公民有机统一在社会主义教育事业之中,是调节教育领域中国家和公民关系的标准,是国家保障公民平等受教育权、个性发展的根本依据,归根结底是通过教育保障国家利益和公民利益。因此,需要重视法定教育目的的积极作用,促进其功能切实、有效的发挥。此外,需要注意的是法定教育目的虽然稳定性强,但不是一成不变的,特别是国家目的所包括的两方面内容会基于宪法、法律、党章党规及党的政策调整而变化。

(二)法定教育目的对公民受教育权的影响

1.法定教育目的实现路径——教育的国家义务

法定教育目的较为宏观,其指导性、效力的保障性等需要借助教育立法明确具体的实现路径,主要表现形式是教育的国家义务,包括对国家目的和公民目的的义务。笔者不称其为教育的国家权力主要是基于国家义务的必须行使的特性:于国家而言,义务代表着相应的权力,是国家必须行使的权力。因此教育的国家义务是国家为了达到法定教育目的、保障国家利益和公民利益必须行使的权力。教育的国家义务按性质可分为三类:(1)国家尊重义务,是指国家严格遵守法律规定,不干预、不妨碍公民受教育的权利、私利性教育主体正当的权利。(2)国家保护义务,是指国家为使公民受教育的权利免遭公权力或者第三人之侵害,而对侵害受行为进行必要的惩罚和补救,以积极作为的方式尽到保护公民受教育的权利之职责。(3)国家给付义务,是指为实现法定教育目的而以积极作为方式提供物质性给付、服务型给付、制度性给付职能。

教育的国家义务是保障法定教育目的实现的关键:一是学校、教育设施、师资等关系到法定教育目的能否实现的要素需由国家发展。二是因为私利性教育主体有自身的局限性,不能够始终优先按照法定教育目开展教育活动,教育的国家义务能够通过科学的制度安排,减少、避免上述情况的发生。三是可以促进弱势群体基本权利的实现。基本权利按被限制的程度有位阶秩序,公民受教育权位阶低于生存权、平等权、基本自由等,因此在基本权利冲突时可以基于位阶秩序更高的基本权利,一定程度上限制某些公民的受教育权,以保障弱势群体的基本权利。

2.公民受教育权的参考标准

公民受教育权实际上是公民权利和义务的统一,即受教育权不单指权利,还有义务。公民受教育的权利与义务的统一有两重体现:一方面是受教育者的权利与国家义务、私利性教育主体义务间的统一,即受教育者的权利必然是他人的义务;另一方面是受教育者自身的权利与义务间的统一,即受教育者所享有的权利应该等于他所负有的义务。同样的道理,公民受教育的义务是教育的国家权力、私利性教育主体权利的空间范围,即国家权力影响公民受教育的义务。因此,法定教育目的通过教育的国家义务最终影响公民的受教育权。

宪法规定了4688梅美高官方网站国公民有受教育的权利,结合“公民在法律面前一律平等”的规定,4688梅美高官方网站国公民有平等受教育的权利。除此之外,宪法中没有关于公民受教育权利的直接规定。《教育法》直接规定了受教育者享有参加教育教学计划安排的各种活动、按照国家有关规定获得奖学金、对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉等权利。这类权利有两个局限:一是将权利主体限定为受教育者,表述的是特定法律关系中权利主体的权利,而公民受教育权利要大于受教育者的权利,包括选择何种受教育权利法律关系;二是此类权利对应的义务是公权性或准公权性的,公民受教育权利还包括民事性质的权利。事实上,法律法规不可能将公民受教育权利的内涵穷尽,可以结合基本权利的相关理论、权利的相关理论、受教育权利的国家义务在受教育权利法律关系中探讨。综合学者对权利本质的分析,公民受教育权利包括利益、自由、主张或要求、资格、可能、认可或保障、选择等七个要素,可以作为本文分析的依据。其中,利益是核心,其他要素都是围绕权利指向的利益展开的。

3.法定教育目的对公民受教育权的影响需借助法律关系分析

教育的国家义务指向对象是公民和其他教育主体,表现为两类与教育目的有关的平衡:(1)法定教育目的内部的国家目的与公民目的间的平衡,表现为国家权力和公民受教育的权利间的平衡,也是国家利益与公民利益的平衡;(2)法定教育目的与私利性教育目的间的平衡,表现为国家权力与私利性教育主体参与教育事业的权利、公民受教育的权利与私利性教育主体参与教育事业的权利间的平衡,也是国家利益、公民利益与私利性教育主体的利益间的平衡。

基于权力与权利的性质,可将上述平衡中体现的公民受教育权法律关系分为三类:(1)公权性的公民受教育权法律关系。该类法律关系的产生是法律规定,具有法定性,主要指向义务教育。(2)准公权性的公民受教育权法律关系。此类法律关系的成立在一定程度上依赖法律关系主体的意思表示,但是教育机构对学生的招生、管理有法律法规授权,主要表现在正规学历教育的非义务教育阶段。(3)民事性的公民受教育权法律关系。此类法律关系的成立完全源于法律关系主体的意思表示,主要表现为公民与社会力量举办的教育机构之间的受教育权利法律关系。

这样的分类有一定的研究价值,能够区分法定教育目的对不同类型的教育模式的影响。法定教育目的决定了公权性的公民受教育权法律关系中受教育权的权利、义务分配,体现在以下三点:一是该法律关系直接调整而且只调整公民面向国家时的受教育权,因此权利、义务不受其他主体、其他教育目的影响。二是理论上受教育权利的国家义务与公民受教育的权利总量应平衡的,但义务教育中学生主要是承担受教育的义务,享受的权利是有限的,法定教育目的是该情况的产生、维持的原因。三是义务教育的价值应与法定教育目的一致,即解决“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一教育根本问题。准公权性公民受教育权法律关系中施教主体主要还是围绕法定教育目的,也受私利性教育目的影响。民事性的公民受教育权法律关系中施教主体更关心私利性教育目的,但作为4688梅美高官方网站国教育事业的一部分,也受法定教育目的影响,以加强社会主义精神文明建设,也保障公民平等受教育的权利。

 三、青少年在线教育现状、相关研究及政策的反思

在线教育是运用互联网、人工智能等现代信息技术进行教与学互动的新型教育方式,是教育服务的重要组成部分。本文主要聚焦广义概念青少年的受教育权,包括儿童(3—11岁)和狭义的“青少年”(12—17岁)两个年龄段,对应的是学前教育、义务教育、中等教育、职业教育等教育阶段,这些阶段同样也有相对应的在线教育市场。由于篇幅原因,笔者无法对所有教育阶段及相应的在线教育展开分析,将以最关键的义务教育阶段对应的市场化的K12在线教育为研究重点。

(一)K12在线教育行业发展快速但需警醒

2013年是中国在线教育平台元年,借助“互联网+”等“东风”进入发展快车道,且这一趋势仍然会持续几年。目前的K12在线教育市场有以下特点:一是在线教育爆发式发展。根据第45次《中国互联网络发展状况统计报告》,截至2020年3月,4688梅美高官方网站国在线教育用户规模达4.23亿,较2018年底增长110.2%,占网民整体的46.8%。2020年初,全国大中小学校推迟开学,2.65亿在校生普遍转向线上课程,用户需求得到充分释放,在线教育应用呈现爆发式增长态势。二是K12在线教育市场占比成倍提升。疫情之前,高等学历教育及职业培训虽然规模从2015年的84.5%降低到2019年的75.1%,但仍然是在线教育市场的绝对主力。其间,K12在线教育市场占比从11.6%升至20.7%,几乎翻了一倍。

主要基于80后、90后父母教育意识的升级和消费能力的提升,00后、10后孩子对互联网特别是移动客户端的天然熟悉,以及二胎政策的人口红利等客观原因。三是K12在线教育市场面临激增的机遇。根据“艾媒咨询”的《2019-2020年中国K12在线教育行业研究报告》,2020年在线教育用户将达到3.09亿人,K12在线教育用户规模将达3765.6万人。但是这一数字没有考虑到新冠肺炎疫情,2020年在线教育用户数肯定将远超3.05亿人。新增加的将主要是K12的用户,而且使用率会很高,因为这是他们疫情期间唯一参与学校学习的途径。虽然疫情结束后使用率会下降,但是乐观估计仍会有比较可观的用户转化率。四是K12在线教育市场规模巨大。根据网经社发布的《2018年度中国在线教育市场发展报告》,2018年中国在线教育市场规模约为3134亿元,同比2017年2161亿元增加了45.02%。虽然不同研究机构统计的数据有所差异,但基本上可以确定在线教育市场规模目前在2000亿元-4000亿元之间。“停课不停学”政策的刺激下,在线教育市场短期的流量红利极为明显,尤其是免费课程获得了巨大流量,相当于省下近千亿的广告费。2020年春节过后的半个月内,13家在线教育相关公司的市值已经累计上涨近800亿元。

在如此繁荣的情形下更需要警醒:任何事物快速发展的过程中,都可能会引发一定的社会矛盾。尤其是在巨大的经济利益刺激下,可能会导致各方头脑狂热,而忽视了教育的本质。教育不是一般的商品,政府不能像教育机构一样过分追求在线教育的经济利益,而应该结法定教育目的去审视在线教育的发展。

(二)在线教育相关学术研究存在方向性偏差

目前国内关于在线教育的研究基本集中在教育学领域。以“在线教育”为关键词在“中国知网”数据库搜索,共有871篇相关学术文章,其中620篇属于教育学范畴,仅有3篇从法学角度展开研究。教育学的文章主要关注的是在线教育的发展前景、教育模式、营利模式、运行模式等方面,只有6篇关注在线教育对教育公平的影响、10篇关注在线教育治理和监管。法学的文章有2篇关注的是在线教育版权方面的问题,1篇关注的是在线教育平台的法律监管。不难发现,目前关于在线教育的研究重点不在法律层面、不在治理和监管、不在教育公平。是不是这几个问题不重要?应该不是:(1)关于法律层面、治理和监管方面。4688梅美高官方网站国近年来出台了很多与在线教育相关的规范性文件,这足以证明在线教育已经上升为一个很重要的法律问题,需要相应的文件去指导、规范、监管。但是学界并不关注这一问题,迄今为止比较有参考价值的只有《包容审慎视角下校外在线教育平台的法律监管》一文,该文于2020年2月发表在《中国电化教育》,似乎表明学界近期开始重视了这一问题。(2)关于教育公平问题。教育公平是教育研究领域中一个很重要的问题,诸多方面可以证明:法定教育目的包括促进公民平等,教育公平就是通过教育实现这一目的的基本原则。在“中国知网”中搜索关键词,“教育公平”相关文章共有6914篇,高于“教育权”的1051篇,仅次于“教育学”的8712篇;在线教育出现之初被很多人评价为“能够有效促进教育公平”。这些都说明了教育公平是在线教育不应该回避的重要问题,但却很少有人进行研究,这一现象应得到纠正。

综上,关于在线教育的研究应注重从法律层面展开,重点围绕教育公平、治理和监管等内容展开,对治理、监管进行研究的目的不只是促进在线教育有序发展、保护用户的合法权益,更是要保证法定教育目的在“互联网+教育”的教育形式下发挥作用,为之后相关政策、法律法规的制定完善提供理论支撑。

(三)政策方面从“自由发展”变为“支持+规范”发展

在线教育的迅速发展得益于互联网技术的发展,政府对“互联网+”及“平台经济”的支持。政府对在线教育的发展态度大致分为两个阶段:(1)第一个阶段是“自由发展”阶段(2013年-2018年)。期间虽然没有专门对在线教育的刺激政策,但是有一些利好的信号,比如2016年《教育信息化“十三五”规划》明确要发展在线教育与远程教育,但这期间没有专门针对在线教育规范管理的文件,在线教育在宽松、利好的环境下自由发展并表现了旺盛的生命力。相对而言,教育部发起的国家数字教育资源公共服务体系建设就获得的较多的政策支持。2018年之后出台了《教育信息化2.0行动计划》《教育部关于数字教育资源公共服务体系建设与应用的指导意见》《教育部关于加强网络学习空间建设与应用的指导意见》等文件,主要目的是在传统的教育体系中搭建引入“平台+教育”服务模式,整合各级各类教育资源公共服务平台和支持系统,进而建设数字教育资源公共服务体系,并以此为依托建设网络学习空间。但据目前观察而言,这种由行政力量在传统教育体系内推广“互联网+教育”的做法实际效果不如由市场自发生长、发展的在线教育。(2)第二个阶段是“支持+规范”阶段(2019年至今)。重视对在线教育的监管表现在教育部2019年连同其他部委先后制定的《教育部等六部门关于规范校外线上培训的实施意见》《教育部等十一部门关于促进在线教育健康发展的指导意见》:前者的主要目的是切实减轻中小学生过重课外负担,应对在线教育平台中存在的网络游戏内容、教学不符合教育规律、培训人员素质参差不齐、用户消费风险大等问题,设置了

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